บทสัมภาษณ์นายจิตติชัย พัชรเดชาธร นักการทูตปฏิบัติการ กรมสนธิสัญญาและกฎหมายในฐานะผู้แทนไทยเข้าร่วมการประชุมคณะกรรมการหก (กฎหมาย) ระหว่างการประชุมสมัชชาสหประชาชาติ สมัยสามัญ ครั้งที่ 76 ณ สำนักงานใหญ่สหประชาชาติ นครนิวยอร์ก ระหว่างเดือนกันยายน - ธันวาคม 2564

*ต้องเตรียมตัวอย่างไรในฐานะผู้แทนไทยที่เข้าร่วมประชุม UNGA

ก่อนอื่นต้องทำความรู้จักสหประชาชาติ (United Nations – UN) โดยศึกษาจากกฎบัตรสหประชาชาติ (UN Charter) ซึ่งเป็นตราสารจัดตั้งองค์กร สมัชชาสหประชาชาติ (United Nations General Assembly – UNGA) เป็นหนึ่งในหกองค์กรหลักของ UN UNGA ประกอบด้วยรัฐสมาชิกทั้งหมดของ UN (193 ประเทศ) จึงเป็นองค์กรที่มีขนาดใหญ่ที่สุดและเป็นเวทีการหารือและพิจารณาประเด็นระดับโลกต่าง ๆ คณะกรรมการหลักภายใต้ UNGA จะแบ่งเป็นหกคณะกรรมการ

คณะกรรมการหก (Sixth Committee) มีหน้าที่พิจารณาประเด็นทางกฎหมายระเบียบวาระการประชุมของคณะกรรมการหกจะมีการปรับเปลี่ยนหมุนเวียนทุกปี ทั้งวาระประจำ วาระคงค้าง และวาระใหม่ ผู้แทนประเทศที่เข้าร่วมการประชุมคณะกรรมการหก ควรทำความเข้าใจระบบของ UN และ UNGA รวมถึงการศึกษา Rules of Procedure of the General Assembly เพื่อให้เห็นภาพรวมระบบการทำงานของ UN และ UNGA และเข้าใจคำศัพท์เทคนิคต่าง ๆ อาทิ การลงคะแนนเสียง (vote) การรับรองโดยไม่มีการลงคะแนนเสียง (adopt without a vote) หรือหลักฉันทามติ (consensus) ซึ่งเป็นหลักพื้นฐานในการทำงานของคณะกรรมการหก เหมือนกับการลงเล่นกีฬาชนิดหนึ่ง ต้องเรียนรู้กฎกติกา (รู้จัก สมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ เพิ่มเติม คลิก)

ต่อมา ต้องศึกษาระเบียบวาระการประชุมและประเด็นหารือของการประชุม โดยผู้แทนประเทศควรเข้าใจที่มา ผลการหารือจากการประชุมสมัยก่อนหน้า ท่าทีของประเทศต่าง ๆ แนวโน้มและพัฒนาการของประเด็นนั้น ๆ ซึ่งส่วนใหญ่ในแต่ละระเบียบวาระจะมีรายงานออกมาล่วงหน้าก่อนการประชุมเพื่อเป็นพื้นฐานในการอภิปรายหารือของประเทศสมาชิก นอกจากนี้ ผู้แทนควรติดตามกำหนดการประชุมของแต่ละระเบียบวาระว่าจะจัดขึ้นช่วงใด เพื่อประโยชน์ในการวางแผนเข้าร่วมการประชุมอย่างครบถ้วนและมีประสิทธิภาพและที่ขาดไม่ได้เลยคือในฐานะผู้แทนไทย คือ ต้องรู้ท่าทีไทย ซึ่งในส่วนนี้ กระทรวงการต่างประเทศจะเป็นผู้จัดเตรียมท่าทีโดยหารือร่วมกับส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง และนำท่าทีไทยในภาพรวมขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีก่อนการประชุมจะเริ่ม ทั้งนี้ หากมีเวลาเตรียมตัวล่วงหน้าเร็วเท่าใด ก็จะยิ่งเป็นผลดีเท่านั้น

ควรมีทักษะอะไรบ้างในการเข้าร่วมประชุม UNGA

ทักษะแรกคือ การสืบค้นข้อมูล เนื่องจากการประชุมของคณะกรรมการหก (กฎหมาย) มีระเบียบวาระที่หลากหลายและมีจำนวนมาก (ปีนี้มี 24 วาระ) และยังไม่รวมประเด็นทางกฎหมายอื่นที่อยู่นอกคณะกรรมการหก อาทิ ประเด็นกฎหมายทะเล และการประมงอย่างยั่งยืน ซึ่งผู้แทนจะต้องเป็นผู้ติดตามและสรุปผลการหารือ ไม่ว่าจะเป็นถ้อยแถลงของประเทศต่าง ๆ ที่กล่าวในระหว่างการอภิปรายทั่วไป (general debate) หรือการประชุมอย่างไม่เป็นทางการ (informal consultations) เพื่อหารือร่างข้อมติของระเบียบวาระต่าง ๆ และประสานแจ้งความคืบหน้า รวมทั้งขอท่าทีเพิ่มเติม ด้วยเหตุนี้ ผู้แทนจึงควรเข้าใจประเด็นและสามารถหาข้อมูลที่จำเป็นได้อย่างรวดเร็ว โดยส่วนใหญ่จะสืบค้นจากข้อมูลที่กรมสนธิสัญญาและกฎหมายเก็บรวบรวมไว้ ผลการประชุมสมัยที่ผ่านมา ท่าทีไทยในปีที่ผ่านมา และเว็บไซต์ของ UN (https://www.un.org/en/ga/sixth) ซึ่งเป็นแหล่งข้อมูลที่สำคัญเนื่องจากมีการจัดทำสรุปการหารือระเบียบวาระต่าง ๆ และรวบรวมเอกสารที่เกี่ยวข้องต่างๆ อาทิ ข้อมติ (resolution) ของการประชุมสมัยที่ผ่านมา

ทักษะที่สองคือ การสร้างปฏิสัมพันธ์กับเพื่อนต่างชาติ การประชุม UNGA มีผู้แทนจากประเทศต่างๆ เข้าร่วมการประชุมถึง 193 ประเทศ การสร้างปฏิสัมพันธ์กับผู้แทนรัฐสมาชิกอื่น ๆ ด้วยวิธีการต่าง ๆ อาทิ การพูดคุยทักทาย การนัดทานกาแฟ การเข้าร่วมงานเลี้ยงต่างๆ นอกจากจะช่วยให้เข้าใจท่าทีของรัฐสมาชิกต่าง ๆ นอกเหนือจากที่รัฐสมาชิกนั้นกล่าวอย่างเป็นทางการในที่ประชุม ยังได้รับข้อมูลที่เป็นประโยชน์ในการกำหนดท่าทีของไทยด้วย โดยส่วนตัว เห็นว่าการสร้างปฏิสัมพันธ์กับเพื่อนต่างชาตินอกห้องประชุมเป็นสีสันสำคัญของการเข้าร่วมประชุมระดับนานาชาติ

ทักษะที่สำคัญอีกทักษะคือ ภาษา แน่นอนว่าภาษาอังกฤษสำคัญมาก แต่หากผู้แทนประเทศมีความสามารถในการใช้ภาษาได้หลายภาษา โดยเฉพาะภาษาทางการอื่นของสหประชาชาติ เช่น ภาษาฝรั่งเศส สเปน หรืออารบิก ก็จะช่วยให้เข้าใจท่าทีของรัฐสมาชิกที่ไม่ใช้ภาษาอังกฤษได้ดียิ่งขึ้น และยังเป็น “linkage” ที่ช่วยเชื่อมสัมพันธ์กับผู้แทนรัฐสมาชิกเหล่านั้นได้ง่ายขึ้นอีกด้วย

*ประโยชน์ที่ได้รับในการเข้าร่วมการประชุม UNGA

ประโยชน์ที่สำคัญคือ ได้รับทราบมุมมองของรัฐสมาชิกต่าง ๆ ต่อประเด็นที่กำลังได้รับความสนใจของประชาคมระหว่างประเทศ เนื่องจากการเข้าร่วมประชุมเวทีพหุภาคี ผู้แทนประเทศมักจะมีโอกาสเห็นปรากฏการณ์การรวมกลุ่มของรัฐสมาชิกต่าง ๆ ที่มีท่าทีสอดคล้องกันเพื่อพยายามผลักดันให้ท่าทีของตนหรือกลุ่มของตนได้รับการยอมรับ ซึ่งหากมีการรวบรวม จัดเก็บ และวิเคราะห์ท่าทีของประเทศหรือกลุ่มต่าง ๆ อย่างเป็นระบบ อาจเป็นองค์ความรู้สำคัญ เพื่อนำมาประกอบการกำหนดท่าทีและยุทธศาสตร์ของไทยในการดำเนินความสัมพันธ์กับประเทศต่าง ๆ ทั้งในระดับทวิภาคีและพหุภาคีต่อไป

อีกหนึ่งประโยชน์คือ ได้เพื่อน เพราะเป็นโอกาสที่ได้พบผู้แทนจากหลากหลายประเทศ หลากหลายทวีป ได้ทำความรู้จัก แลกเปลี่ยนความเห็นและประสบการณ์ เพราะเราต้องนั่งประชุมอยู่ด้วยกันร่วมเดือน ทำให้เรามองเห็นภูมิหลังความหลากหลายของประเทศต่าง ๆ

*บทบาทของไทยใน UNGA เป็นอย่างไร

โดยที่การทำงานของคณะกรรมการหกอยู่บนพื้นฐานของหลักฉันทามติ กล่าวคือ ผู้แทนจะร่วมหาทางออกที่ทุกรัฐสมาชิกสามารถยอมรับร่วมกัน โดยไม่มีรัฐสมาชิกใดคัดค้าน เพื่อให้ทิศทางการพัฒนากฎหมายระหว่างประเทศเป็นผลดีต่อทุกฝ่าย กอปรกับโดยปกติ ไทยมิได้มีท่าทีสุดโต่งในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง จึงมักมีบทบาทเป็นสะพานที่คอยสนับสนุนการประสานท่าทีของประเทศต่าง ๆ ที่ขัดแย้งกันในบางโอกาสไทยวางตัวเป็นเพื่อนกับทุกฝ่าย ประเทศต่างๆ เองก็มองไทยเป็นเพื่อนและอยากเป็นเพื่อนกับไทย

ในประเด็นที่ไทยมีบทบาทอย่างสร้างสรรค์ เราก็จะพยายามผลักดันท่าทีต่อไป โดยในปีนี้ ในระหว่างการอภิปรายทั่วไป (general debate) ภายใต้ระเบียบวาระต่าง ๆ ผู้แทนไทยได้กล่าวถ้อยแถลงในนามประเทศไทยจำนวน 7 ถ้อยแถลง อาทิ ถ้อยแถลงเรื่องการส่งเสริมกิจกรรมเผยแพร่ความรู้ด้านกฎหมายระหว่างประเทศ ซึ่งไทยเป็นเจ้าภาพร่วมในการจัดการฝึกอบรมหลักสูตรด้านกฎหมายระหว่างประเทศสำหรับภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิกของสหประชาชาติเป็นเวลาหลายปีต่อเนื่องกันมา โดยไทยเห็นว่า เราควรให้ความสำคัญกับการจัดฝึกอบรมทั้งแบบกายภาพ (เมื่อสถานการณ์โควิด-19 คลี่คลาย) ควบคู่ไปกับการพัฒนาสื่อออนไลน์ (รู้จัก หลักสูตรด้านกฎหมายระหว่างประเทศสำหรับภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิกเพิ่มเติม คลิก)

นอกจากนี้ ท่าทีของประเทศไทยในหลายประเด็นก็ได้รับการตอบรับที่ดีจากรัฐสมาชิกอื่น อาทิ การผลักดันให้มีการหารือเรื่องการจัดทำกรอบกฎหมายเพื่อคุ้มครองบุคคลในกรณีภัยพิบัติซึ่งสามารถปรับใช้กับกรณีการเกิดโรคระบาดที่เผชิญอยู่ในปัจจุบัน ในปีนี้ หลายประเทศให้ความสำคัญกับประเด็นนี้ และทาบทามไทยให้เข้าร่วมเป็น core group เสนอถ้อยคำในร่างข้อมติเพื่อผลักดันให้มีความคืบหน้าในประเด็นดังกล่าว

ด้วยศักยภาพของไทย เชื่อมั่นว่า ไทยสามารถมีบทบาทเชิงรุกได้มากขึ้น อาทิ การรับทำหน้าที่เป็นผู้ประสานงาน (coordinator/ facilitator) ข้อมติต่าง ๆ บ่อยครั้งมากขึ้นหรือสมัครชิงตำแหน่งต่าง ๆ ใน Bureau อาทิ การทำหน้าที่ประธาน/ รองประธาน หรือผู้เสนอรายงานของคณะกรรมการหก

*ประเด็นกฎหมายที่ไทยควรผลักดันในการประชุมคณะกรรมการหกครั้งต่อไป รวมถึงแนวโน้มของกฎหมายดังกล่าว

โดยส่วนตัว ผมมองเห็นความสำคัญของการผลักดันให้มีการหารือเกี่ยวกับประเด็นกฎหมายพื้นฐาน ให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น อาทิ บ่อเกิดของกฎหมายระหว่างประเทศ กฎหมายว่าด้วยสนธิสัญญา และกฎหมายว่าด้วยเอกสิทธิ์และความคุ้มกันทางการทูต ในฐานะนักการทูตที่มีประสบการณ์ตรวจพิจารณาเอกสารความตกลงต่าง ๆ ขอยกตัวอย่างประเด็นเกี่ยวกับกฎหมายว่าด้วยสนธิสัญญาว่า ปัจจุบัน แนวโน้มการจัดทำความตกลงระหว่างประเทศที่มีสาระเกี่ยวกับความร่วมมือด้านต่าง ๆ อยู่ในรูปแบบเอกสารที่ไม่มีผลผูกพัน (non-legally binding) มากยิ่งขึ้น แต่ปัจจุบันกลับยังไม่มีหลักเกณฑ์สากลใดที่จะเข้ามาอำนวยความสะดวก แนวปฏิบัติการใช้ถ้อยคำที่แตกต่างกัน ส่งผลให้เกิดความล่าช้าของการบรรลุความเข้าใจร่วมกัน เป็นที่น่าสังเกตว่า ในปีนี้ บางประเทศ อาทิ สหราชอาณาจักรหยิบยกแนวโน้มนี้มากล่าวระหว่างการอภิปรายทั่วไป แสดงให้เห็นถึงความจำเป็นและความสนใจของรัฐสมาชิกที่จะหารือร่วมกัน ไทยสามารถร่วมสนับสนุนและผลักดันการหารือในประเด็นนี้

ทั้งนี้ ผมเห็นว่า ไทยสามารถสนับสนุนและผลักดันให้เกิดการหารือเกี่ยวกับประเด็นกฎหมายพื้นฐานดังกล่าวภายใต้ระเบียบวาระ และกลไกที่มีอยู่แล้ว โดยเฉพาะผ่านการผลักดันการดำเนินงานของคณะกรรมาธิการกฎหมายระหว่างประเทศ (International Law Commission - ILC) ด้วยวิธีการต่าง ๆ ที่เปิดให้รัฐสมาชิกมีส่วนร่วม อาทิ การส่งข้อสนเทศและข้อสังเกตภายใต้หัวข้อใดหัวข้อหนึ่งของ ILC Programme of Work อย่างสม่ำเสมอ และเป็นที่น่ายินดีว่า ในปีนี้ ผู้สมัครของไทย (ดร.วิลาวรรณ มังคละธนะกุล อธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย ซึ่งปัจจุบันดำรงตำแหน่งรองปลัดกระทรวงการต่างประเทศ) ได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิก ILC วาระปี ค.ศ. ๒๐๒๓ - ๒๐๒๗ จึงนับเป็นนิมิตหมายอันดีของการส่งเสริมบทบาทของคนไทยให้เป็นที่ยอมรับในเวทีระหว่างประเทศ

*ความท้าทายในการเข้าร่วมประชุมครั้งนี้

ประเด็นท้าทาย ส่วนใหญ่เป็นประเด็นที่มีความอ่อนไหวทางการเมือง หรือประเด็นที่รัฐสมาชิกมีท่าทีแตกต่างกัน และพยายามจะผลักดันท่าทีของตนเองเพื่อให้เกิดพัฒนาการในเรื่องนั้น ๆ โดยเฉพาะประเด็นเรื่องอาชญากรรมต่อมนุษยชาติ (Crime against Humanity) ซึ่งหลายรัฐสมาชิกประสงค์ให้มีการจัดทำอนุสัญญาเรื่องนี้บนพื้นฐานของร่างข้อบทที่จัดทำโดยคณะกรรมาธิการกฎหมายระหว่างประเทศ (International Law Commission – ILC) แต่อีกหลายรัฐสมาชิกเห็นว่าเป็นเรื่องละเอียดอ่อนและควรพิจารณาอย่างรอบคอบ หรือประเด็นเรื่องการคุ้มครองบุคคลในกรณีภัยพิบัติซึ่งรัฐสมาชิกหลายรัฐอยากเห็นความคืบหน้าในการจัดทำกรอบกฎหมายระหว่างประเทศในเรื่องดังกล่าว แต่รัฐสมาชิกอีกหลายรัฐก็ยังเห็นว่าเร็วเกินไปที่จะดำเนินการ

ในเรื่องนี้ ซึ่งหากส่วนราชการที่เกี่ยวข้องของไทยสามารถมีท่าทีที่ชัดเจนในประเด็นที่อยู่ ในความสนใจของประชาคมระหว่างประเทศ ก็สามารถนำมาผลักดันให้ไทยมีบทบาทอย่างสร้างสรรค์ เป็นผู้เสนอถ้อยคำของร่างข้อมติในประเด็นเหล่านี้ได้ ทั้งนี้ โดยส่วนตัว เห็นว่าควรจะมีการพัฒนาช่องทางการประสานท่าทีกับหน่วยงานต่าง ๆ ระหว่างการประชุม เพื่อให้สามารถร่วมกันกำหนดท่าทีไทยต่อข้อเสนอใหม่ ๆ ระหว่างการประชุมได้อย่างมีประสิทธิภาพและรวดเร็ว

ความท้าทายอีกประการหนึ่งเป็นเรื่องกายภาพ ด้วยสถานการณ์โควิด-19 การประชุมบางส่วนจึงจัดขึ้นในรูปแบบออนไลน์ ซึ่งมักกำหนดการประชุมติดต่อกันตลอดวันและต่อเนื่องหลายวัน ทำให้ผู้แทนรัฐสมาชิกไม่มีเวลาเตรียมตัวเพียงพอระหว่างสมัยการประชุม หรืออาจไม่สามารถเข้าร่วมบางการประชุม เนื่องจากกำหนดการทับซ้อนกัน เป็นปรากฏการณ์ที่ผู้แทนรัฐสมาชิก โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐสมาชิกของประเทศขนาดเล็กเผชิญอยู่ และควรได้รับการแก้ไข เพื่อมิให้สภาวะดังกล่าวเป็นอุปสรรคต่อการเสริมสร้างการมีส่วนร่วมอย่างครอบคลุม (inclusivity) ของ UN ดังนั้น สำหรับไทยอาจต้องพิจารณากำหนดอัตรากำลังของผู้แทนเข้าร่วมประชุมโดยคำนึงถึงประเด็นนี้เช่นกัน

*ความประทับใจและข้อคิดที่จะฝากให้ผู้แทนไทยในปีต่อไป

ประทับใจบรรยากาศของการประชุม โดยปกติ การประชุมของคณะกรรมการหกจะเน้นการประชุมเชิงกายภาพ อย่างไรก็ดี เนื่องด้วยสถานการณ์โควิด-19 จึงต้องเว้นระยะห่างกันบ้าง แม้พัฒนาการของสถานการณ์โควิด-19 ในช่วงการประชุมที่นครนิวยอร์กจะดีขึ้นบ้าง แต่การประชุมอย่างไม่เป็นทางการทั้งหมดจะเป็นรูปแบบออนไลน์ ซึ่งนับว่าเป็นความท้าทายของการทำงาน เพราะการหารือแลกเปลี่ยนท่าทีที่แตกต่างและขัดแย้งผ่านระบบออนไลน์ไม่ใช่เรื่องง่าย ถึงกระนั้นก็ตาม เป็นที่น่าประทับใจว่า แม้จะคิดเห็นขัดแย้งกันมากเพียงใด การประชุมทุกครั้งจะจบด้วยคำว่า “Thank You” “Merci” “Gracias” และความหวังว่าจะสามารถประนีประนอมท่าทีร่วมกันได้เมื่อเดินออกจากห้องประชุมทุกประเทศก็ยังเป็นเพื่อนกัน ยังเป็นส่วนหนึ่งของประชาคมโลกที่พยายามหาทางออกร่วมกันอย่างสันติในประเด็นต่าง ๆ จึงประทับใจบรรยากาศของความฉันมิตรและถ้อยทีถ้อยอาศัยดังกล่าว

ข้อคิดที่อยากฝากไว้ เป็นข้อคิดที่เคยรับฟังมาจากรุ่นพี่อีกท่านหนึ่ง คือ “อย่าคิดว่าตัวเองเด็กเกินไป” จากประสบการณ์ตรงของตัวเองที่เพิ่งเข้ามาทำงานในกระทรวงการต่างประเทศได้เพียงปีเดียวก็ไม่มั่นใจอยู่บ้าง แต่เราต้องเชื่อมั่นว่าเราทำได้ เราสามารถเป็นผู้แทนไทยในเวทีสหประชาชาติได้ ขอแค่มีความตั้งใจและพยายามที่จะให้งานออกมาดีที่สุด ซึ่งในการทำงานก็จะมีผู้ที่มีประสบการณ์คอยช่วยสนับสนุน ให้คำชี้แนะ ทั้งคณะผู้แทนถาวรไทยประจำสหประชาชาติ ณ นครนิวยอร์ก กรมองค์การระหว่างประเทศ และกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย จึงขอให้ทำหน้าที่ของตัวเองอย่างเต็มที่และสนุกกับโอกาสที่ได้รับ

คำแนะนำที่คิดว่าน่าจะเป็นประโยชน์คือ เข้าใจท่าทีไทยอย่างถ่องแท้ เพื่อให้สามารถแสดงบทบาทได้อย่างเต็มที่ โดยยึดผลประโยชน์ของไทยและนโยบายการต่างประเทศเป็นหลัก เพราะการที่ไทยมีบทบาทในเวทีพหุภาคีเป็นเรื่องสำคัญเนื่องจากไทยจำเป็นต้องใช้กลไกและเวทีเหล่านี้ในการสร้างพันธมิตรเพื่อผลักดันผลประโยชน์ของไทย สร้าง Friends of Thailand เพื่อชูบทบาทของไทยให้มากขึ้น

********

กลุ่มวิชาการและสารสนเทศกฎหมายระหว่าง

เผยแพร่: 1 เมษายน 2565

นิยาม

จิตติชัย พัชรเดชาธร (เบ๊บ)

นักการทูต นักกฎหมาย พี่ชาย นักถ่ายรูปมือสมัครเล่น ผู้ชื่นชอบการกินราเมน